Les informations fournies dans le présent dossier sont le fruit de nos recherches doctorales (thèse soutenue à l’Institut Pédagogique Universitaire de Bamako en 2019), de l’accompagnement des dynamiques de Coopération transfrontalières au compte du Réseau Réussir la Décentralisation (RLD) au Mali et des travaux de prestations de service au compte du Bureau d’Etudes Global.
Cet article se veut un outil d’information et d’orientation des décideurs dans le contexte actuel du Sahel et plus particulièrement du Mali, marqué par des conflits armés et la recrudescence du terrorisme transfrontalier.
Pour un rappel historique, en 1992, le Président malien Alpha Oumar KONARE a tenu un discours qui, sur un plan politique, a été le fer de lance de la Coopération transfrontalière en Afrique de façon générale et particulièrement en Afrique de l’Ouest.
Il disait ceci : « Nos frontières ne devraient plus être comme ces postes frontières, livrées aux seules forces de l’ordre, devenant à l’occasion forces de suspicion et de contrôle ; ces zones où l’on cherche à se faire peur, où l’on veut marquer les différences. Ces espaces ont le plus besoin de gestion commune, concertée, de gestion à la base, où, place devrait se faire à une participation et un contrôle populaire plus grand, à une mise en commun plus prononcée de nos potentialités, de nos capacités, à une revitalisation de notre fraternité ». (Konaré, A. O. in Sankaré, Samaké, K, 2019).
Dans la même logique, il prônait le concept de pays-frontière comme stratégie d’opérationnalisation de cette gestion commune des espaces transfrontaliers.
Dans cette dynamique, au niveau régional, sous régional et bilatéral, des textes ont été adoptés pour consacrer la coopération transfrontalière.
Un cadre juridique qui favorise la gestion commune des espaces transfrontaliers et l’intégration des communautés à la base.
Contrairement à un discours qui a prospéré au Mali en 2022, l’Union Africaine, la CEDEAO et l’UEMOA ont adopté il y a des années, des textes et des politiques d’aménagement qui mettent l’accent sur l’intégration des communautés à la base à travers une gestion commune des espaces qu’elles partagent. Un des principaux outils de cette intégration des communautés séparées par des lignes frontalières demeure la Coopération transfrontalière.
Au niveau de l’Union Africaine, la convention de Niamey sur la Coopération transfrontalière adopté à Malabo (Guinée Equatoriale) par la 23ème session ordinaire de la Conférence des chefs d’Etat tenue le 27 juin 2014 demeure un texte de référence.
Elle consacre la conclusion d’accord de coopération transfrontalière entre des collectivités territoriales situées de part et d’autre de la frontière (articles 4 ; 7 et 8). Son article 11 dispose, qu’il est institué un fonds pour le programme frontière, géré conformément au règlement financier de l’Union Africaine qui, est alimenté par les contributions des Etats membres et les recettes diverses.
Le document d’approche commune de la migration dans l’espace Communauté des Economique et de Développement des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) prévoit l’opérationnalisation du fonds régional de Coopération transfrontalière qui permettra :
– De faciliter la libre circulation à travers des actions concrètes telles que la mise en place de postes frontaliers conjoints, de marchés frontaliers, de postes de santé communs, d’écoles partagées par des communautés frontalières, etc. ;
– D’appuyer les populations frontalières par des actions de développement à la base en direction des populations les plus pauvres et les plus marginalisées ;
– De développer les relations de bon voisinage ancrées dans les réalités du terrain entre les pays membres de la CEDEAO et entre l’espace CEDEAO et ses voisins.
Le même document affirme que les Etats membres de la CEDEAO s’engagent ensemble dans une stratégie commune d’aménagement du territoire régional, à la fois rurale et urbaine, visant d’une part, à développer de nouveaux pôles de croissance et de développement et, d’autre part, à doter les zones les plus défavorisées (en particulier les zones sahéliennes et frontalières), des équipements, infrastructures et autres moyens de développement qu’elles méritent (Commission de la CEDEAO et ECOWAS Commission, 2007 : 7-8, SAMAKE, K, 2019).
L’acte additionnel n°03/2004 portant adoption de la Politique d’Aménagement du Territoire Communautaire de l’UEMOA responsabilise les collectivités territoriales qui y trouvent les fondements d’un développement local dans un cadre décentralisé, mais s’articulant harmonieusement avec les autres espaces de développement de niveau national et régional (article 07). La création du Conseil des Collectivités Territoriales de l’UEMOA s’inscrit dans ce contexte.
C’est à la suite de ces textes régionaux, sous régionaux et communautaires, que le Mali et le Burkina Faso ont adopté en 2016 un document d’accord de coopération transfrontalière permettant aux collectivités territoriales des deux pays, de prendre et mettre en œuvre des initiatives dans ce sens.
Les dynamiques de coopération transfrontalière créées entre les collectivités maliennes et celles des pays limitrophes ont été rendues possibles grâce à ce cadre juridique.
Dans un contexte marqué par l’émergence du terrorisme transfrontalier, de l’insécurité sous plusieurs formes, ces dynamiques de coopération demeurent une véritable opportunité en termes de réponses à certains de ces défis au Sahel et au Mali en particulier.
Le combat contre le terrorisme est dominé sur un plan politique, au niveau international, régional, sous régional et national, par la théorie de la non négociation, de la course aux armements et de leur utilisation accrue comme moyen approprié pour éradiquer ce fléau.
Dans ce contexte, il peut être difficile pour « un opérateur » de recherche, de faire émerger une théorie de la coopération transfrontalière comme une réponse à certains grands défis de sécurité et plus précisément de la lutte contre le terrorisme transfrontalier.
Pour cet exercice, nous partirons de trois éléments d’analyse à savoir : l’approche de planification du développement au niveau des dynamiques de coopération transfrontalière, le caractère structurant et transfrontalier des investissements et le caractère démocratique des institutions mises en place.
Le plus important pour nous n’est pas d’énumérer toutes les dynamiques de coopération en cours entre les collectivités maliennes et leurs homologues des pays limitrophes, mais d’analyser deux expériences sur la base de ces éléments.
A l’issue de nos investigations, les coopérations transfrontalières entre le cercle de Tominian au Sud du Mali et la province de Kossi Nouna au Burkina Faso ainsi que celle de l’espace Sikasso-Korhogo-Bobo Dioulasso, se prêtent mieux à cette analyse.
La pertinence de l’approche d’intervention de la coopération transfrontalière en matière de lutte contre le terrorisme transfrontalier réside dans la participation et l’engagement citoyen autour du processus. Un dialogue est enclenché entre des territoires, des communautés séparées par des lignes frontalières en vue d’identifier et de mettre en œuvre des projets de développement structurants d’intérêts communs.
Expérience de coopération transfrontalière : « espace Sikasso-Korhogo-Bobo Dioulasso »
La Coopération Suisse s’est engagée à appuyer le Conseil des Collectivités Territoriales de l’UEMOA à se doter d’un programme de coopération transfrontalière locale (PCTL) pour la Région SKBo (Sikasso‐ Korhogo‐ Bobo Dioulasso). Pour la mise en œuvre de ce programme, l’Union Transfrontalière des Collectivités Territoriales de l’Espace SKBo a initié l’élaboration d’un Schéma d’Aménagement Transfrontalier Intégré (SATI) avec une approche sensible au conflit, à la participation et à l’engagement citoyen (SAMAKE, K, 2019).
Le processus a été bâti autour des étapes suivantes :
Le diagnostic préliminaire : C’est une phase de production des connaissances sur les systèmes économiques des différentes régions administratives concernées par l’élaboration du schéma d’aménagement transfrontalier intégré (SATI) de l’espace SKBo. Il a été réalisé par les experts mobilisés par le bureau d’études Jacques Barbier Consulting. Cette phase a proposé des critères sur la base desquels des projets structurants ont été proposés lors des ateliers diagnostics.
Les ateliers diagnostics : Engagé par le bureau d’étude Jacque Barbier Consulting, la mobilisation sociale autour de ces ateliers diagnostics a été assurée par le Réseau Réussir la Décentralisation qui a utilisé à cet effet plusieurs canaux d’informations et de sensibilisation des acteurs à la base (radios, journaux, télévisions, courriels, etc.).
Les ateliers diagnostics ont été tenus sur plusieurs sites, notamment le site de Sikasso, chef-lieu de la région du même nom au Mali, les sites de Bobo Dioulasso (chef-lieu Région des Hauts Bassins) et Banfora (chef-lieu Région des Cascades) au Burkina Faso et enfin le site de Korhogo qui a vu la participation des régions du Poro (chef-lieu Korhogo), Tchologo (chef-lieu Ferké), de la Bagoé (chef-lieu Boundiali) et du Folon (chef-lieu Minian) en Côte d’Ivoire.
Avec la participation des représentants de l’UEMOA et de la DDC, ces ateliers ont mobilisé sur les différents sites nationaux, les représentants de l’administration publique, les collectivités territoriales, les services techniques des différents domaines du développement, les forces de sécurité (police, gendarmerie, douane, protection civile, eaux et forêts, garde, etc.), les autorités traditionnelles, les organisations des producteurs, les organisations des femmes et des jeunes, les migrants, les éleveurs transhumants, le secteur privé, les ONG, les médias, etc. Du côté de la Côte d’Ivoire, une forte participation de la communauté peule, originaire du Mali, a été constatée.
Cette configuration ‘’développementiste’’ (terme emprunté à J.P. Olivier Sardan) a le mérite de favoriser une participation inclusive des acteurs y compris les potentiels candidats au terrorisme transfrontalier (les jeunes et d’autres couches marginalisées) en vue de collecter des propositions de projets qui répondent aux besoins réels des communautés situées de part et d’autres des frontières.
Ces ateliers diagnostics ont proposé un total 209 projets structurants dans tous les secteurs de développement. Ils ont été suivis des ateliers d’analyse des espaces projets.
Les ateliers d’analyse des espaces projets : Ces ateliers tenus sur six (6) sites ont été un véritable cadre de dialogue des territoires (terme emprunté à Global Local Forum, 2013).
Les différentes catégories d’acteurs ayant pris part aux ateliers diagnostics nationaux étaient aussi représentées lors de ces ateliers d’analyse des espaces projets.
Le choix des 21 projets jugés prioritaires lors de ces ateliers sur les 209 proposés par les ateliers diagnostics a donné lieu à des négociations facilitées par les experts ‘’développementistes’’ et les représentants de l’UEMOA. Ainsi, un rappel des critères de choix des projets a été toujours prédominant. En somme, ce sont les projets de désenclavement, d’aménagements hydroagricoles, de santé, d’élevage, formation professionnelle.
Le projet de promotion de l’apiculture pour les jeunes et les femmes, retenu au niveau de l’espace projet Zégoua-Loumana-Niellé demeure une réponse à l’insertion socioéconomique des jeunes candidats potentiels au terrorisme transfrontalier. La dynamique a permis de renforcer la cohésion sociale et la collaboration entre des communautés situées de part et d’autre des frontières.
Cette cohésion sociale et ce partenariat entre des communautés situées de part et d’autre des frontières, demeurent une véritable opportunité pour faire barrage à l’extrémisme violent distillé par les terroristes dans les Etats. Il est établi que ces terroristes ont des facilités pour franchir les frontières des Etats. Il est aussi établi qu’ils profitent de la faible présence des Etats, de la pauvreté des communautés pour s’implanter et se procurer de nouveaux combattants (Revue Africaine sur le Terrorisme, 2020).
La dynamique a aussi favorisé l’émergence d’une nouvelle institution démocratique, notamment l’Union Transfrontalière des Collectivités Territoriales de l’Espace SKBo. Cette institution affirme de plus en plus son leadership en matière de gouvernance des défis de développement et de sécurité à travers son Président Siama BAMBA (Président du Conseil Régional de la Bagoé, Côte d’Ivoire) et son vice-président, Yaya BAMBA (Président du Conseil Régional de Sikasso, Mali).
Lors de l’interview qu’il a accordée à l’ORTM le 20 janvier 2023, le Président du Conseil Régional de Sikasso, M. Yaya BAMBA a mis un accent particulier sur les projets structurants réalisés dans le cadre de cette coopération transfrontalière. Il s’agit entre autres de la piste transfrontalière Loulouni-Nimboubougou-Ouéléni, la réalisation de dix (10) forages dans la commune rurale d’Ouéléni (Burkina Faso), la réhabilitation de l’adduction d’eau de Nimbougou, chef-lieu de la commune du même nom.
Il dira que si avant l’aménagement de cette piste les communautés mettaient des heures pour passer la frontière, cela leur coûte actuellement juste 15 minutes.
Les missions de suivi ont permis de constater que cette piste a largement contribué à l’amélioration des conditions de vie des producteurs situés de part et d’autres de la frontière à travers la facilité d’écoulement de leurs produits agricoles sur le marché agricole transfrontalier de Loulouni.
Cette expérience soutenue par le PCTL a été répliquée dans les Régions de Gao, Tombouctou avec leurs régions limitrophes du Burkina Faso et du Niger.
L’aménagement du marché aux légumes de la commune urbaine de Gao au Mali et du marché de Tilabery au Niger, qui absorbent, de nos jours, beaucoup de candidats potentiels au terrorisme, font partie des projets structurants de cet espace transfrontalier qui bénéficie du financement de l’Agence Française de Développement (AFD).
Dans la même optique, depuis 2019, il existe un inter collectivité transfrontalière comprenant 10 collectivités territoriales maliennes et burkinabé, appelée C-10 Sourou. Ce cadre a été soutenu par la GIZ et le Programme Frontière de l’Union Africaine (PFUA) de même que la Direction Nationale des Frontières du Mali.
Il ressort des entretiens que nous avions réalisés en 2021 (lors de l’évaluation à mi-parcours du projet Sawel-Sourou) avec le Maire de la commune rurale de Baye (Région de Mopti), M. Etienne BELLO et le Maire de la commune urbaine de Bankass, M. Allaye GUINDO, que le Sourou est un espace ressource dont le partage renferme beaucoup d’enjeux (économique, social, sécuritaire, culturel, etc.) dans la zone.
Il faut dire que du Côté du Mali, le Sourou couvre les régions de Bandiagara et Douentza qui sont frontalières des régions du Nord et de la Boucle du Mouhoun au Burkina Faso (extrait entretien 2021).
En outre, Les deux maires s’accordent à dire qu’une gestion transfrontalière de cette ressource en eau peut contribuer à la gestion du conflit armé qui sévit actuellement dans la zone.
Selon E. BELLO, Maire de Baye, la coopération transfrontalière demeure une des solutions les plus appropriées pour éradiquer le terrorisme qui sévit entre le Mali et le Burkina Faso. La tenue des rencontres transfrontalières de la base au sommet permettra de faire un état des lieux de la situation sécuritaire et d’apporter des solutions de développement appropriées… (Extrait entretien, février 2023).
Pour la facilité avec laquelle les terroristes se déplacent entre le Mali et le Burkina Faso en recrutant des combattants et en semant la terreur, nos autorités doivent reconsidérer l’option strictement militaire à travers la valorisation des initiatives de coopération transfrontalière en cours dans ces zones durement affectées.
L’analyse du cas de la dynamique de coopération transfrontalière entre le cercle de Tominian au Mali et la province de la Kossi Nouna demeure aussi pertinente.
Cette dynamique est partie de la théorie de la transformation d’une situation conflictuelle à une véritable opportunité de paix et de développement. A cet effet, elle présente assez d’enseignements pour la lutte contre le terrorisme transfrontalier.
En 2006, un conflit foncier a opposé les populations des villages de Wanian, cercle de Tominian (région de Ségou) au Mali et Ouarokuy, province de Kossi au Burkina Faso faisant 8 morts.
Le processus de gestion du conflit a bénéficié du financement de la Coopération Suisse et du projet de coopération transfrontalière, financé par la Coopération Allemande en appui au Programme Frontière de l’Union Africaine qui visait les objectifs spécifiques suivants :
-Renforcer des cadres de concertation autour de la gestion des ressources naturelles et des infrastructures socio-économiques transfrontalières ;
-Outiller les autorités administratives (tutelles et élus) et les populations, d’un instrument consensuel de gestion des ressources naturelles et de prévention et gestion des conflits liés à l’accès et l’exploitation des ressources naturelles ;
-Renforcer le potentiel économique que représentent ces ressources naturelles par leur exploitation rationnelle. (TAPILLY, M, 2013).
Les premières rencontres tenues au Mali en 2008 et certaines missions de capitalisation de l’expérience ont été financées par la Coopération Suisse à travers le Réseau Réussir la Décentralisation au Mali (RLD).
Une approche sensible aux conflits
– La mission exploratoire : Elle a été menée en mars 2008 sur financement de la Coopération Suisse par le RLD et le Programme d’Appui aux Collectivités Territoriales-GIZ en collaboration avec le Conseil de cercle de Tominian (région de Ségou), initiateur du dialogue. Au Mali, cette mission a identifié toutes les catégories d’acteurs qui devraient être impliqués au processus et collecté des informations sur ledit conflit foncier.
– Rencontre avec les acteurs identifiés au Mali : cette rencontre a regroupé le 18 mars 2008, à la préfecture de Tominian, toutes les sensibilités du champ y compris les représentants du village de Wanian, pour échanger sur une démarche transfrontalière de gestion durable du conflit foncier,
– Partage de l’initiative au Burkina Faso : une rencontre bipartite a été tenue à Nouna, chef-lieu de la province de Kossi au cours de laquelle le représentant du PADRE-GIZ a présenté la démarche de gestion du conflit foncier proposée par les acteurs du côté du Mali. Le résultat marquant de cette rencontre a été l’adhésion totale des autorités de la province de Kossi au processus.
C’est à la suite de ces rencontres que l’on a procédé à la réalisation d’une monographie participative des deux villages en conflits (Wanian et Ouarokuy). Trois ateliers diagnostics sur la gestion des ressources naturelles et le développement socio-économique à l’échelle des 9 communes frontalières ont été aussi tenus.
Les religieux ont été mis à contribution pour amener les communautés des villages de Wanian et Ouorokuy à se mettre autour de la même table pour discuter des questions de développement qui demeurent les causes profondes du conflit qui les oppose. Si des herbes ont poussé sur la piste qui relie ces deux villages à cause de sa non fréquentation, force est de constater qu’on a aussi assisté à la célébration des premiers mariages post-conflit sur ces sites. Des formations ont été aussi données sur la culture de la non-violence dans la zone pour faire barrage à toute forme d’utilisation de la violence en vue d’arriver à ses fins.
Ainsi, la démarche contribue à la lutte contre des projets terroristes, car une revue de la littérature sur le terrorisme révèle une utilisation accrue de la violence sous toutes ses formes : massacres, endoctrinement, menaces verbales, etc. (Revue Africaine sur le Terrorisme, 2020).
Des investissements qui renforcent la paix, la cohésion sociale et améliorent le niveau de vie des communautés transfrontalières.
Une revue de la littérature (Revue Africaine sur le Terrorisme, 2020, Centre d’études stratégiques de l’Afrique, 2020, EHUENI MANZAN Innocent, 2012) sur le terrorisme permet de comprendre que ses promoteurs profitent de la misère des communautés, de leur fragilité socio-économique pour les enrôler comme combattants.
A cet effet, le caractère structurant des investissements proposés par cette coopération transfrontalière améliore la capacité des champs sociaux à résister au terrorisme transfrontalier.
Lors des diagnostics participatifs, l’accès aux services sociaux de base notamment de la santé, est ressorti comme un des besoins fondamentaux de cet espace transfrontalier. C’est ainsi que sur financement de la Coopération Allemande, un centre de santé transfrontalier a été érigé au Burkina Faso, à équidistance des deux villages conciliés.
Dans la même optique, une convention de gestion des ressources naturelles a été élaborée et des pistes de transhumance ont été matérialisées.
Une visite d’échange a été organisée pour permettre aux paysans des deux villages de s’inspirer des bonnes pratiques de l’agriculture intensive au Benin en vue d’augmenter leur production à travers des innovations culturales.
Nos investigations ont permis d’apprécier la joie de vivre ensemble créée dans cet espace suite à ces investissements. Les communautés du Burkina Faso et du Mali interagissent tous les jours au centre de santé transfrontalier.
Des institutions démocratiquement mises en place pour la gestion des infrastructures
Une des forces de la coopération transfrontalière demeure sa capacité à secréter des institutions démocratiques qui ont une dimension transfrontalière et qui transcendent l’’’altérité’’ (terme emprunté à J.P. Colley) créée par les lignes frontalières.
Ces institutions qui regroupent les différentes catégories d’acteurs facilitent un partage du pouvoir en matière de gouvernance des infrastructures, l’information et la sensibilisation des communautés de part et d’autre de la frontière sur des sujets d’intérêts communs.
Dans le cas spécifique de cette coopération, des conseils de développement ont été mis en place dans tous les villages, toutes les 9 communes plus une union des conseils ayant une dimension transfrontalière.
Pour la gestion du centre de santé, un conseil d’administration et une assemblée générale constitués chacun des représentants des communautés et élus de l’aire de santé transfrontalière, ont été mis en place. Le personnel est constitué par les agents de santé du Burkina Faso et du Mali.
En somme, les dynamiques de coopération transfrontalière demeurent un véritable outil de développement et peuvent jouer un rôle déterminant dans la lutte contre le terrorisme transfrontalier qui sévit dans le Sahel.
Le processus prend le soin d’assurer une participation et un engagement citoyens des communautés situées de part d’autre de la frontière. Il crée des institutions et des cadres de concertations qui distillent des informations sur la paix et la cohésion sociale. Ces institutions transcendent l’altérité créée par les lignes frontalières tout en renforçant la coopération entre les communautés frontalières.
Les projets identifiés relèvent des besoins réels des communautés transfrontalières et favorisent la création des richesses en vue de l’amélioration de leurs conditions de vie. Ce type de coopération apporte une réponse à la faible présence des Etats au niveau des espaces transfrontaliers.
Les Etats du Sahel qui sont durement frappés par le terrorisme avec son lot de pertes en vies humaines, la désinstallation des villages, la destruction des vivres, peuvent donner une nouvelle orientation au combat contre ce fléau à travers le renforcement et la promotion des initiatives de coopération transfrontalière.
Cela passe par l’harmonisation des outils nationaux de planification du développement avec ceux de la coopération transfrontalière et d’une prise en main du financement des actions par les pays membres de l’UA, de la CEDEAO et l’UEMOA.
Le Mali qui partage 7420 km de frontière avec ses pays limitrophes avec un état de fragilité énorme (l’Etat n’exerce pas son contrôle sur l’ensemble de son territoire) peut au-delà de la lutte armée contre les terroristes, procéder à la valorisation des dynamiques de coopération transfrontalière en vue d’une gestion plus efficace et durable du terrorisme transfrontalier.
Dr Kô SAMAKE, Anthropologue
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